La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha publicado dos estudios centrados en los servicios prestados en los puertos de interés general en España, con el objetivo de identificar barreras a la competencia y proponer recomendaciones que favorezcan una mayor eficiencia económica y operativa.
Las conclusiones apuntan a un marco regulatorio fragmentado, con rigideces laborales, sistemas de licencias poco competitivos y un bajo nivel de transparencia, todo lo cual afecta al coste y calidad de los servicios portuarios. La CNMC considera que la falta de competencia limita la capacidad del sistema para adaptarse a las demandas de los operadores logísticos y del comercio internacional.
El objetivo de ambos estudios es doble: identificar los principales obstáculos a la competencia en el sistema portuario y proponer un conjunto de recomendaciones para mejorar su eficiencia operativa, técnica y económica. A juicio de la CNMC, el actual modelo regulatorio presenta rigideces que obstaculizan la entrada de nuevos operadores, incrementan los costes y reducen los incentivos para la innovación y la mejora del servicio.
España cuenta con 46 puertos de interés general que canalizan más del 85 % de las importaciones y más del 50 % de las exportaciones de bienes del país. En este contexto, puertos como Algeciras, Valencia o Barcelona son elementos clave de la cadena logística nacional e internacional. En concreto, la CNMC destaca que el Puerto Bahía de Algeciras es uno de los tres más relevantes en volumen de tráfico, siendo además líder en carga de tránsito. Se estima que el 60 % del tonelaje gestionado en este enclave corresponde a operaciones en tránsito internacional, lo que lo convierte en un nodo logístico esencial dentro del sistema europeo.
Obstáculos regulatorios y concentración de mercado
Uno de los principales problemas identificados por la CNMC es la existencia de situaciones de monopolio legal o de facto en numerosos servicios portuarios. En el caso del practicaje, por ejemplo, la ley impone que solo pueda haber un prestador por puerto. Esto no solo limita la competencia directa, sino que también desincentiva la mejora de los servicios y la reducción de precios. La Comisión sugiere eliminar esta exclusividad legal e introducir sistemas de libre concurrencia controlada.
En el remolque, además de restricciones similares, existe una barrera adicional: la exigencia de que los remolcadores lleven bandera española. Esta obligación, señala el organismo, tiene un impacto directo sobre la capacidad de entrada de nuevos operadores internacionales, sin que exista una justificación técnica suficiente. En algunos puertos, como ocurre en Algeciras, también se han detectado limitaciones en el número de prestadores y una falta de transparencia en los procesos de licitación y diseño de los pliegos.
Uno de los ejemplos más explícitos analizados es el servicio de amarre en el Puerto Bahía de Algeciras. El informe recoge que algunos operadores solo prestan servicio en terminales bajo su control, lo que impide una competencia efectiva intraportuaria. Además, la CNMC hace referencia a un Acuerdo de Estabilidad del Sector del Amarre vigente en ese puerto, que incluía cláusulas de no competencia entre prestadores. Según el organismo, este tipo de acuerdos actúan como barreras de entrada para nuevos operadores y consolidan estructuras oligopolísticas.
En el ámbito del suministro de combustible, o bunkering, se señala una elevada concentración de mercado. En el Puerto de Algeciras, Moeve y Repsol ostentan una cuota conjunta cercana al 80 %, lo que limita la capacidad de actuación de otros actores. La CNMC subraya que esta situación puede generar precios menos competitivos y una menor diversidad de servicios. Además, se identifica una falta de claridad normativa respecto a la clasificación legal de este servicio y una ausencia de mecanismos de transparencia de precios comparables a los del sector terrestre.
El modelo de la estiba
Una parte sustancial de las recomendaciones de la CNMC se centra en el servicio de manipulación de mercancías, con especial atención al modelo de estiba. Aunque en los últimos años se han aprobado reformas normativas para liberalizar el sistema, en la práctica muchas de estas medidas no han tenido un efecto transformador. En varios puertos —y de forma destacada en Algeciras— siguen funcionando los Centros Portuarios de Empleo (CPE) como agentes casi exclusivos para la puesta a disposición de trabajadores portuarios.
El estudio hace mención específica a la Sociedad de Estiba del Puerto Bahía de Algeciras CPE, señalando que, a pesar del marco legal actual, esta entidad continúa gestionando la mayor parte de la mano de obra en el enclave. La CNMC advierte de que esta situación podría no responder únicamente a razones de eficiencia operativa, sino también a la existencia de condiciones normativas o estructurales que dificultan la competencia real entre modelos de contratación.
El organismo también recuerda que el Puerto de Algeciras ha sido objeto de expedientes sancionadores en el pasado por prácticas restrictivas de la competencia en el sector de la estiba. Uno de los casos citados tuvo que ver con la imposición de obligaciones de subrogación a las empresas que abandonaran las SAGEP, incluyendo condiciones que vinculaban la proporción de plantilla subrogada a la participación accionarial, con informes emitidos por comisiones donde participaban empresas competidoras.
Estas prácticas, indica la CNMC, pueden generar obstáculos significativos para nuevos operadores, afectando tanto a la libertad de empresa como al coste de acceso al mercado laboral portuario. Asimismo, se cuestiona el papel que juegan algunos convenios colectivos y acuerdos marco, cuya rigidez podría estar dificultando la introducción de procesos de automatización o de mayor flexibilidad organizativa.
Tarifas, concesiones y transparencia
Otro aspecto crítico analizado por la CNMC es el sistema de tarifas portuarias. En algunos puertos, las autoridades establecen tarifas máximas con el objetivo de evitar abusos de posición dominante y garantizar condiciones equitativas a los usuarios. Sin embargo, en el Puerto de Algeciras no se han fijado tarifas máximas en los servicios de manipulación, lo que, según la Comisión, puede generar incertidumbre para los operadores y desincentivar la competencia en precios.
La ausencia de referencias tarifarias claras también impide la creación de indicadores homogéneos para comparar la eficiencia entre puertos. La CNMC considera necesario establecer metodologías comunes para el cálculo de tarifas máximas, con criterios objetivos, transparentes y ajustados a los costes reales de prestación del servicio.
En cuanto a las concesiones demaniales, la Comisión propone la creación de un registro público con información accesible sobre todas las concesiones otorgadas. Esta base de datos permitiría analizar las condiciones de duración, inversión y rendimiento de cada concesión y actuaría como herramienta para fomentar una mayor transparencia en la gestión portuaria. Asimismo, se sugiere revisar los plazos habituales de las concesiones, muchos de los cuales superan los 30 años, sin justificación suficiente en términos de eficiencia o retorno económico.
La propuesta incluye también el rediseño de los pliegos de prescripciones particulares, muchos de los cuales están desactualizados o contienen requisitos técnicos que actúan como barreras de entrada. Se plantea que estos pliegos se ajusten a la normativa vigente y se orienten a promover la competencia y la calidad del servicio.
Transporte de pasajeros y modelo de explotación
Aunque el estudio se centra principalmente en la carga, también se analiza el servicio portuario al pasaje. En este punto, se menciona el caso de la línea marítima entre Algeciras y Ceuta, señalando que en los últimos años se han producido cambios en el modelo de explotación de terminales, algunos de ellos impulsados por decisiones regulatorias. La CNMC alerta de que este tipo de intervenciones pueden generar fragmentación y reducir la eficiencia del sistema si no se enmarcan en una estrategia nacional coherente.
Para evitar situaciones dispares entre puertos, la Comisión recomienda elaborar orientaciones nacionales sobre los modelos de explotación de terminales de pasajeros, que sirvan como guía para las autoridades portuarias. La finalidad es facilitar la comparación entre opciones y garantizar que la elección de un modelo responda a criterios técnicos, económicos y operativos, y no a factores coyunturales.
Conjunto de recomendaciones aplicables a todo el sistema
De forma transversal, la CNMC propone un conjunto de recomendaciones aplicables a todo el sistema portuario. Entre ellas, se incluye la actualización de los pliegos de prescripciones particulares, que en muchos casos están desfasados y contienen requisitos poco proporcionales. También se propone la creación de un registro público de concesiones demaniales, con información detallada sobre las condiciones de adjudicación, duración y criterios de evaluación. Esta base de datos permitiría aumentar la transparencia y facilitar el análisis comparativo entre puertos. Además, se sugiere revisar los sistemas de licencias y autorizaciones, eliminando restricciones innecesarias y permitiendo modelos más flexibles de acceso al mercado.
Una de las propuestas más destacadas es la posible introducción de un regulador independiente para el sistema portuario. Según la CNMC, este organismo podría establecer criterios comunes, resolver conflictos entre operadores y autoridades portuarias, y supervisar el cumplimiento de la normativa en materia de competencia. Esta idea ya ha sido debatida en anteriores ocasiones, pero nunca se ha materializado, en parte por la complejidad institucional del sistema portuario español, donde cada autoridad portuaria actúa con un alto grado de autonomía.
El informe también apuesta por la introducción de incentivos vinculados al desempeño. Se propone establecer indicadores homogéneos que permitan evaluar la calidad de los servicios prestados y asociar esos resultados al mantenimiento o renovación de licencias. Asimismo, se recomienda aplicar sistemas de competencia por el mercado en aquellos servicios donde no sea viable la competencia simultánea entre operadores, como puede ocurrir con el practicaje o el remolque en determinados puertos.
Para el caso del Puerto de Algeciras, estas recomendaciones se traducen en un conjunto amplio de posibles reformas: desde revisar la estructura del mercado en el suministro de combustible, hasta evaluar el modelo de contratación de estibadores, pasando por mejorar la transparencia tarifaria y la supervisión de prácticas restrictivas. El puerto, como primer enclave español por volumen de tráfico, se convierte así en un ejemplo ilustrativo de los retos que enfrenta el sistema portuario en su conjunto.
La CNMC no propone una reforma inmediata ni vinculante, sino una hoja de ruta orientada a que las autoridades portuarias, Puertos del Estado y los responsables políticos analicen el marco actual con criterios de eficiencia, competencia y sostenibilidad. En última instancia, el objetivo es alinear el sistema portuario español con las mejores prácticas internacionales, garantizando que los servicios portuarios respondan a las necesidades de los operadores logísticos y de los usuarios finales.