El tratado alcanzado entre la Unión Europea y el Reino Unido en relación con Gibraltar configura un nuevo marco jurídico que altera de forma sustancial la operativa aduanera y portuaria del Peñón. El texto, de más de mil páginas estructuradas en varias partes y decenas de anexos, dedica su Título II de la Parte Tercera —titulado «Disposiciones sobre aduanas, fiscalidad indirecta y cuestiones comerciales relacionadas»— a establecer las bases de una unión aduanera entre Gibraltar y la UE, con implicaciones directas para el tráfico de mercancías en el Estrecho de Gibraltar.
El artículo 238 del acuerdo define con claridad el propósito de este bloque normativo: eliminar todas las barreras físicas y los procedimientos asociados entre Gibraltar y la Unión para las mercancías que circulen por tierra, protegiendo al mismo tiempo la integridad del mercado único europeo y los intereses financieros de ambas partes. Para materializar este objetivo, el artículo 240 establece formalmente una unión aduanera entre la UE y el Reino Unido en relación con Gibraltar, mientras que el artículo 241 precisa que el territorio aduanero de esta unión comprende, por un lado, el territorio aduanero de la Unión, tal como lo define el Código Aduanero de la UE, y por otro, el territorio aduanero de Gibraltar, que constituye un espacio aduanero separado del territorio aduanero del Reino Unido.
La supresión de aranceles entre la UE y Gibraltar queda consagrada en el artículo 243, que prohíbe la aplicación de derechos de aduana a las importaciones o exportaciones, incluidos los de naturaleza fiscal. A esta prohibición se suma la de restricciones cuantitativas, recogida en el artículo 244, lo que configura un espacio de libre circulación de mercancías entre ambos territorios. El artículo 246 añade que todas las barreras físicas existentes entre Gibraltar y la Unión para las mercancías que circulen por tierra serán eliminadas, sin perjuicio de los controles y formalidades que las partes puedan mantener para garantizar la correcta aplicación del tratado.
El puerto de Gibraltar ocupa un lugar central en la arquitectura del acuerdo. El artículo 247 establece que, hasta que el Consejo de Cooperación adopte una decisión específica que declare operativos los puestos de control fronterizo y las oficinas de aduanas en el puerto y el aeropuerto, las mercancías —salvo las transportadas por viajeros en su equipaje personal— solo podrán entrar y salir de Gibraltar por vía terrestre. No obstante, el propio artículo contempla dos excepciones de gran relevancia para la actividad portuaria. La primera permite que mercancías de la Unión puedan ser transportadas a Gibraltar por vía marítima, de acuerdo con las reglas del Anexo 19. La segunda autoriza el movimiento por mar de mercancías desde Gibraltar hacia terceros países, conforme a lo establecido en los Anexos 19 y 21.
El Anexo 19 detalla las condiciones para la entrada marítima de mercancías comunitarias. Según su artículo 4, las mercancías de la Unión despachadas para su salida en el puesto aduanero designado de Algeciras podrán ser transportadas por mar directamente desde dicho puesto hasta Gibraltar, siguiendo la ruta más corta y con una llegada máxima de dos horas desde la salida del puerto. El buque deberá ser descargado íntegramente en Gibraltar. El movimiento se realizará mediante el Sistema Informatizado de Tránsito (NCTS, por sus siglas en inglés), utilizando el código T2GI para mercancías en libre circulación o T1GI para mercancías no comunitarias.
En cuanto a la salida de mercancías por mar, el Anexo 21 regula los supuestos en que productos sometidos a procedimientos de perfeccionamiento activo o admisión temporal pueden abandonar Gibraltar por vía marítima hacia países fuera de la unión aduanera. Se trata de una posibilidad condicionada a circunstancias excepcionales y debidamente justificadas. El titular de la autorización debe presentar una declaración de reexportación ante el puesto aduanero designado con al menos 48 horas de antelación, y las mercancías deben encontrarse físicamente en el puerto de Gibraltar en el momento de dicha presentación. El artículo 7 del Anexo 21 también permite la llegada por mar al puerto de Gibraltar de combustible destinado a buques comerciales de navegación marítima, que se someterá a un régimen de depósito aduanero para su posterior uso como suministro a buques.
El tratado designa tres puestos aduaneros en territorio español: La Línea de la Concepción, Algeciras y Sagunto. El Apéndice 1 del Anexo 21 detalla esta lista y prevé, además, la designación de un puesto aduanero subsidiario en Portugal, que solo se activaría en caso de que ninguno de los tres puestos españoles estuviera accesible durante más de 24 horas por circunstancias imprevistas o fuerza mayor. La ubicación de Algeciras como puesto aduanero designado con capacidad para el despacho de mercancías destinadas a Gibraltar por vía marítima la convierte en pieza clave del nuevo entramado logístico.
El régimen fiscal que el acuerdo impone sobre Gibraltar introduce un impuesto sobre transacciones (transaction tax) en sustitución del IVA, así como impuestos especiales sobre los bienes sujetos a estos gravámenes en la UE. Un organismo consultivo independiente, constituido conjuntamente por el Reino Unido en relación con Gibraltar y el Reino de España, evaluará anualmente el impacto de los tipos aplicados sobre la competencia y las posibles distorsiones comerciales con la zona fronteriza contigua. Si se detectan distorsiones significativas, la UE podrá activar un procedimiento de salvaguardia que le permite aplicar el IVA y los impuestos especiales del Estado miembro correspondiente a las mercancías en tránsito hacia Gibraltar.
El control aduanero se extiende a la vigilancia del puerto mediante un régimen de visitas conjuntas regulado en el Anexo 22. Las autoridades competentes de la UE dispondrán de acceso en tiempo real y de forma continuada a la información sobre los horarios de todos los buques y aeronaves que entren y salgan del puerto y el aeropuerto, los avisos de llegada y salida, la documentación aduanera disponible y el número y características de las inspecciones previas realizadas por las autoridades gibraltareñas. Durante las visitas conjuntas, se podrán llevar a cabo inspecciones de buques y aeronaves, controles selectivos de mercancías basados en análisis de riesgo, e inspecciones aleatorias del equipaje de pasajeros. Si las autoridades de Gibraltar incumplen sus obligaciones de cooperación, el movimiento de mercancías comerciales a través del puerto podrá ser suspendido tras la correspondiente notificación.
Para la circulación de personas, el artículo 29 establece puntos de cruce fronterizo en el puerto y el aeropuerto de Gibraltar, donde se llevarán a cabo controles conformes al Código de Fronteras Schengen. Todos los pasajeros que entren en Gibraltar por puerto o aeropuerto serán sometidos a controles fronterizos. El acuerdo permite, como excepción, que los controles portuarios se realicen en el punto de cruce del aeropuerto si el volumen de tráfico lo permite, escoltando a los pasajeros desde el puerto hasta las instalaciones aeroportuarias. Los controles de entrada serán realizados sucesivamente por las autoridades del Reino Unido en relación con Gibraltar y por las del Reino de España, mientras que a la salida el orden se invierte.
El capítulo sobre transporte marítimo, recogido en el artículo 286, establece obligaciones de trato no discriminatorio. Cada parte concederá a los buques que presten servicios de transporte marítimo internacional y enarbolen pabellón de cualquier Estado miembro o de Gibraltar un trato no menos favorable que el otorgado a sus propios buques en lo referente al acceso a puertos, el uso de infraestructuras portuarias, los servicios auxiliares marítimos, las facilidades aduaneras y la asignación de atraques e instalaciones de carga y descarga. Los servicios portuarios que deben estar disponibles en condiciones razonables y no discriminatorias incluyen practicaje, remolque, aprovisionamiento, suministro de combustible y agua, recogida de residuos, servicios del capitán del puerto, ayudas a la navegación, instalaciones de reparación de emergencia, fondeo, atraque y desamarre, y servicios operacionales en tierra esenciales para la operativa de los buques, como comunicaciones y suministro eléctrico.
El capítulo dedicado al tabaco obliga al Reino Unido en relación con Gibraltar a establecer un sistema de trazabilidad equivalente al de la UE, compartir información sobre los movimientos de productos del tabaco con las autoridades comunitarias y cooperar en la lucha contra el contrabando. El tratado también establece mecanismos de intercambio de información sobre tabaco crudo, sin elaborar y elaborado que entre, se importe, se venda, salga o se exporte desde Gibraltar.
Las disposiciones transitorias contemplan que el Título II del acuerdo no se aplicará a las mercancías cuyo movimiento se hubiera iniciado antes de la entrada en vigor del tratado y hubiera concluido después. Este período transitorio tiene una duración de dos meses. Los bienes que estuvieran legalmente en el mercado gibraltareño antes de la fecha de entrada en vigor dispondrán de un plazo de tres meses sin estar sujetos a los requisitos del artículo 256, que obliga a que los productos comercializados en Gibraltar cumplan con las normas de la UE.
El acuerdo configura, en suma, un modelo de integración aduanera que, sin incorporar a Gibraltar al territorio aduanero de la UE en sentido estricto, lo somete a una parte sustancial de la normativa comunitaria en materia de comercio de mercancías, fiscalidad indirecta y controles fronterizos, con el puerto como punto neurálgico de un sistema de vigilancia compartida entre las autoridades gibraltareñas y las de la Unión Europea.